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中央企业政策贯彻落实跟踪审计研究

发布日期: 2020-02-06   11:33 信息来源:审计署审计科研所
信息来源:日照市政府门户网站
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【摘要】201512月,中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,提出对贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况实施审计,重点对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金等开展跟踪审计。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出,要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。为了切实发挥政策贯彻落实的监督员、深化改革的催化剂作用,全国各级审计机关持续开展了政策贯彻落实跟踪审计,取得了显著成效。审计署自2015年开展对中央企业政策贯彻落实跟踪审计以来,审计在推动政策落地、促进经济高质量发展,保障改善民生、促进社会和谐发展,促进全面深化改革、推动体制机制完善等方面发挥了重要作用。同时也存在中央企业政策跟踪审计中前期运用大数据进行分析不到位、审计人员对政策理解把握不到位、审计成果没有完全体现等影响审计作用发挥等问题。为此,需要充分运用大数据开展企业政策跟踪审计、提高审计人员能力和水平、最大化利用审计成果等,进一步发挥审计在国家治理中的建设性作用。

政策贯彻落实跟踪审计是党中央交给审计机关的一项重要工作任务,主要围绕党中央、国务院经济工作重心,全面审计各部门和各地方政府贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况。自2014年以来,全国各级审计机关通过开展政策贯彻落实跟踪审计,对于促进国家重大政策措施落实,推动经济健康平稳运行发挥了积极作用。

一、中央企业政策贯彻落实跟踪审计的特点及作用

审计署在《十三五国家审计工作发展规划》中明确指出,政策落实跟踪审计是以促进政策落实到位、不断完善、发挥实效为目标,着力推动项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范,紧密结合不同时期、不同地区、不同行业、不同部门单位的实际情况,持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况,发挥审计的保障作用

一)中央企业政策贯彻落实跟踪审计与企业常规审计的区别。

目前,中央企业审计分为中央企业领导人员经济责任审计、政策贯彻落实跟踪审计、专项审计(调查)等。与其他类型的审计相比,政策贯彻落实跟踪审计更具有时效性、持续性和建设性。

一是时效性。中央企业领导人员经济责任审计、专项审计一般是事后审计,如以往的经济责任审计大多数是在领导人员任职两年后由审计机关对企业领导人员的经济责任履行情况进行监督、评价。虽能查出很多问题,但这些问题的后果已经显现,问题整改虽能弥补部分损失,但已造成的损失很难挽回。根据新的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,今后经济责任审计以任职期间审计为主。而中央企业政策贯彻落实跟踪审计一般每季度进行一次,属于事中审计,在政策的实施过程中同步开展,能够第一时间发现企业在政策执行过程中的问题,及时反馈政策执行效果,给国家相关部门提出意见建议,极大地促进政策落实和治理水平的提升。

二是持续性。中央企业领导人员经济责任审计、专项审计一般集中于一段时间,如按照审计全覆盖的要求,对中央企业领导人员的经济责任审计5年轮审一次,在规定的一定审计期间开展审计工作。而中央政策贯彻落实跟踪审计是连续性审计,审计时间覆盖政策执行的全过程。政策跟踪审计以1个自然年度为1个审计周期,每个审计周期按季度划分为4个工作阶段。第一季度着重关注当年工作的计划部署情况,以及上年未如期完成事项的推进情况;第二、三季度着重关注已到达规定时间节点的各项工作任务完成情况以及各项政策措施持续落实情况;第四季度全面反映全年工作任务的完成情况、各项政策措施的贯彻落实情况及取得的实际效果。这样有利于对某项政策执行进行持续性跟踪,能够全过程地揭示政策执行中存在的问题,督促被审计单位及时整改,使得政策措施能够按照预定目标执行,产生积极的政策执行效果。

三是建设性。中央企业领导人员经济责任审计、专项审计一般以反映问题为主,建立在原因分析基础上的建议相对较少。而中央企业政策贯彻落实跟踪审计既注重发现问题,更注重总结企业在推进国家重大政策措施落实的经验做法和整改效果较好的典型事例。无论是经验做法和典型事例,还是对政策执行过程中产生问题的原因分析、从体制机制层面提出的整改意见和建议,更有利于治已病、防未病,有力地促进实现政策目标,提高政府的决策和治理水平。

(二)中央企业政策贯彻落实跟踪审计发挥的作用。 

政策贯彻落实跟踪审计是党中央交给审计机关的一项重要工作任务,中央企业政策贯彻落实跟踪审计是其重要组成部分。审计内容包括对中央企业贯彻执行党中央、国务院在一定时期制定、实施的经济社会领域重大改革措施、国民经济与社会发展规划、年度计划和工作任务,以及对国家经济运行进行调节和控制所运用的各种政策安排情况。审计机关依法履行审计监督职责,开展中央企业政策贯彻落实跟踪审计,有利于推动政策落地、促进经济高质量发展,有利于保障改善民生、促进社会和谐发展,有利于促进全面深化改革、推动体制机制完善。

一是推动政策落地,促进经济高质量发展。中央企业在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位,是国民经济的重要支柱。中央企业是国家重大政策措施主要实践者,中央企业是否严格执行国家重大政策措施并取得预期成效,关系着能否打通政策落地最后一公里。一方面,通过审计放管服改革、减税降费等重大政策在中央企业落地情况,反映政府部门重大政策措施制定和推进是否有力,企业是否切实获得政策红利;另一方面,通过对中央企业清理拖欠民营企业欠款、节能减排等政策措施落实情况审计,反映中央企业本身是否严格执行中央的重大决策部署,是否推进政策目标的实现。中央企业政策贯彻落实跟踪审计通过揭示政策落实过程中影响经济高质量发展的问题,分析和评价政策落实的实际效果与预期效果差异,提出整改意见并督促被审计单位及时整改,确保国家各项政策措施贯彻落实到位,促进经济高质量发展。

二是保障改善民生,促进社会和谐发展。国家出台的很多重大政策措施都是为了解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,保障和改善民生、提高人民的生活水平是其重要的政策目标。中央企业中有不少企业直接与民生息息相关,中央企业在民生领域的政策落实情况更是关系着整个民生改善。如中央企业在污染防治方面是否切实落实国家重大政策措施完成节能减排考核目标,有无发生重大环境责任事故,是否按要求进行环保整改和环境治理,关系着生产、生活环境的改善。再如,电力类、电信类企业对村村通政策的执行情况关系着中国广大农村地区能否实现电力、电话、互联网的连通,关系着广大农民生活水平提高。又如,涉及粮、棉、油、肉、糖等生活必需品的中央企业,是否严格执行国家收储投放政策,保证收储投放商品质量,稳定市场供应,对改善民生、平抑物价等方面都至关重要。审计机关通过检查中央企业相关政策措施落实的计划方案、执行情况、政策执行效果等,发挥审计监督在政策落实中的督察员作用,保障民生改善,促进社会和谐发展。

三是促进全面深化改革,推动体制机制完善。推动体制机制完善就是要坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端。目前我国正处于改革的深水期和攻坚期,体制机制上需要改革完善的地方都是硬骨头。审计不仅要揭示违法违规问题,更要揭示在政策措施执行过程中遇到的制度障碍、政策瓶颈和出现的新情况、新问题。通过推动问题的解决,提高政策措施的协调性和科学性,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。中央企业政策贯彻落实跟踪审计通过查找、分析影响政策执行效果的行业共性问题的原因,揭示体制、机制性问题,向相关部门提出政策完善建议,消除影响政策发挥的制度障碍,促进深化改革,推动体制机制完善。

二、中央企业政策贯彻落实情况跟踪审计的工作成果与问题

中央企业政策贯彻落实情况跟踪审计实施以来,取得了不少成绩,也存在一些问题。

(一)中央企业政策贯彻落实跟踪审计开展情况及主要成果。

审计署20155月起开展对中国移动集团有限公司等7户中央企业的政策贯彻落实跟踪审计,由外资审计司、行政政法审计司等司局及相关特派办组织开展此项工作。2017年,被审计中央企业户数增至10家。2018年,审计管理体制改革后,成立8个企业审计局、3个金融审计局,自20189月起由派出审计局和相关特派办开展对中国铁路总公司等25家中央企业政策贯彻落实跟踪审计,其中金融类中央企业15家。2019年度,根据两统筹的工作安排,中央企业政策跟踪审计在政策跟踪审计+专项审计的基本框架下,根据署财政审计工作领导小组办公室制定的政策跟踪审计阶段性重点和相关业务司每个季度制定的专题要点组织实施。审计署开展中央企业重大政策贯彻落实跟踪审计以来,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持稳中求进工作总基调,紧紧围绕我国社会主要矛盾变化,按照高质量发展的要求,以推进供给侧结构性改革为主线,统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,各项工作取得积极成效。根据审计署历年发布的政策落实跟踪审计结果公告,审计成果主要体现为以下方面:

一是推进了重大工程项目建设。促进中国铁路总公司、中国移动、中国联通等中央企业采取有力措施,加快部分施工缓慢国家重大工程项目建设,确保工程落地。

二是防范化解重大风险。通过揭示中国农业发展银行等逾期贷款情况,促进中央企业加强金融风险防范。

三是推动一带一路共建。推动中国铁路总公司与沿线国家国际铁路联运合作机制建设和中国移动一带一路信息通道建设,有力促进了一带一路沿线国家的互联互通。

四是推进放管服改革,降低企业成本。督促国家电网、南方电网、中国铁路总公司、中国华能集团有限公司、中国石油天然气集团有限公司、中国宝武钢铁集团有限公司等中央企业及时清退各类保证金,进一步减轻企业负担。

(二)存在的主要问题。

中央企业政策落实跟踪审计推动了中央企业及时、准确把握中央重大政策目标定位,并积极贯彻落实国家重大政策措施。但在实际工作中,也存在运用大数据分析不到位、审计人员政策把握不到位、审计成果没有完全体现等问题。

一是企业政策跟踪审计中前期运用大数据进行审计分析还不到位。目前中央企业政策跟踪审计在政策跟踪审计+专项审计的基本框架下,每个季度相关业务司确定专题要点。从下发审计要点到审计组提交相关情况报告一般间隔时间不到一个月,审计组多数忙于现场审计,前期进行政策研究、审计调查和数据分析较少。主要原因有审计时间紧、审计组人员少、审计人员运用大数据开展政策跟踪审计还不熟练等。

二是审计人员对政策的把握和理解不到位,影响政策贯彻落实跟踪审计。中央企业政策贯彻落实跟踪审计不同于常规审计,涉及领域广泛、业务复杂。政策贯彻落实具有连续性、长期性、动态性等特点,政策效果显现需要一个过程,这对审计人员的业务素质提出了更高的要求。审计人员非专业领域的知识储备不足、中央企业运行情况了解不够深入,在进行政策贯彻落实跟踪审计时经常会遇到知识瓶颈。一方面,对政策理解不到位造成审计深度不够,对政策发展趋势把握不准确,相关经验不足,审计大多局限于资金方面,而对社会、生态、人文等方面进行的专业性评价不深不透,审计评价存在风险;另一方面,由于对被审计企业运行、业务工作不精通,审计人员与被审计企业沟通交流说服力不强。

三是审计成果无法完全体现,给被审计单位审计整改造成困难。从2019年第2季度开始,对中央企业每季度的政策跟踪审计不再单独出具红头报告。企业审计局每季度根据审计署政策跟踪审计要点确定审计名单,按照跟踪审计要点中确定的专项审计要点撰写白头专项审计报告,上报审计署相关业务司。专项审计报告上报后,部分问题被署政策跟踪审计综合报告采用并上报国务院,每季度按规定对外公告,部分问题被署审计要目采用,还有部分未被采用的问题由于未向被审计单位正式反馈,导致被审计单位对这类问题的整改无依据,审计成果没有完全体现。

三、中央企业政策贯彻落实跟踪审计对策建议

针对存在的问题,为做好今后的中央企业政策措施贯彻落实跟踪审计,建议从以下几个方面加以改进。

(一)充分运用大数据开展企业政策跟踪审计。

审计署在十三五规划中指出,我国将推进以大数据为核心的审计信息化建设,形成国家审计云,推动审计全覆盖。总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实的数字化审计方式是审计发展的必然趋势。在此基础上,审计人员一定要顺应时代潮流、转变思想观念、改进方式方法,充分认识大数据审计在政策跟踪审计工作中的重要性,坚持以用为本,强化大数据审计思维,提高审计监督效能。同时,各业务司在制定每个季度的专题要点时应尽量及早布置,给审计组留足进行前期政策研究和数据分析的时间,以确保在对政策进行充分研究和数据分析的基础上开展现场审计。

(二)加大培训交流力度,提高政策理解和把握能力。

要深化对国家重大政策措施的理解和认识,不仅要熟悉政策相关条文,还需要准确把握政策出台的背景、政策的主要内容和要达到的预期目标等。深刻领会和把握国家改革方向,了解改革的最新进展,审计过程中充分考虑地域、人文、单位、部门的实际情况,不生搬硬套、不讲外行话。国家审计作为监督部门,对于新形势下的政策贯彻落实跟踪审计不能仅仅死扣条文,而是要严格按照三个区分开来要求,以深化改革、推动创新的战略眼光进行审计判断,推动我国国民经济健康平稳发展。

一是要加强学习培训,不断提高审计人员政策理解能力。政策贯彻落实跟踪审计对审计人员的业务能力提出了更高的要求,仅仅依靠会计、审计方面的知识难以胜任这项工作。因此,审计人员必须要主动学习,扩宽知识面。审计机关也要通过各种培训及时提高审计人员的业务素质和水平,更新知识结构。开办时政知识培训班,使审计人员全面把握当前国家形势要求,了解国家重大政策的出台背景、改革方向和改革的最新进展,切实提高如何审、怎么审的水平。

二是可以尝试选派审计人员到部分中央企业的业务部门学习锻炼,提高审计人员企业管理的能力,深刻理解企业内部控制流程及经营管理活动。通过学习锻炼,有助于审计人员在开展审计工作中,结合被审企业内部运行情况和所处外部环境综合考量政策执行效果,审慎作出审计结论。

三是可建立审计专家库,为审计培训和咨询储备师资队伍。日常,专家以不定期授课方式,对国家重大政策进行解读培训,对企业的运营管理进行专题讲座;在具体审计项目开展前,也可请相关领域的专家对审计人员进行有针对性的培训,使审计人员尽快掌握此次政策贯彻落实跟踪审计目标、任务和要求。审计过程中遇到专业问题时,也可通过咨询专家答疑解惑。

(三)优化审计成果载体,最大化利用审计成果。

审计成果是审计工作的结晶,是审计工作的价值所在。政策贯彻落实跟踪审计就是审计机关在中央企业政策落实过程中,及时介入并利用专业优势,动态跟踪政策的执行全过程,及时摸清政策执行的成效,发现在政策落实过程中存在的问题和体制机制障碍,给企业和国家相关部门及时提出建议。审计组发现问题后,在征求被审计单位意见的基础上,可以审计建议函形式将全部问题及整改意见反馈给被审计单位,从而使被审计单位能够第一时间获知政策落实情况中存在的问题,及时纠正整改,最大限度发挥审计的作用。


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[1]崔振龙、王长友.2014.跟踪审计[M].北京:中国时代经济出版社.

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[4]高翔.2016.关于政策执行情况跟踪审计的几点思考[J].三江论坛(5:30-32.

[5]张羽非.2016.关于深入开展政策执行情况跟踪审计的探析[J].财经界(11):253-254.

[6]苏孜,何延平.2016.政策措施落实跟踪审计相关问题研究[J].审计月刊(3):18-20.

[7]苑雅静.2017.稳增长背景下政策跟踪审计相关问题的研究[D].

[8]国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施意见(征求意见稿)



何洁芸,审计署企业四局三级调研员,在审计科研所企业审计研究室交流。

本报告撰写过程中企业司冯欣荣处长提出了宝贵意见,在此表示感谢。


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